洛农领〔2021〕17号     

各县区党（工）委农村工作领导小组，市委农村工作领导小组成员单位，市直有关单位：

《关于以“三变”改革为抓手激发乡村发展活力的实施方案》已经市委农村工作领导小组同意，现印发给你们，请认真学习，抓好贯彻落实。

中共洛阳市委农村工作领导小组    

2021年10月13日            

关于以“三变”改革为抓手激发乡村发展活力的实施方案

为贯彻落实市委、市政府《关于全面推进乡村振兴重点工作的意见》（洛发〔2021〕13号），全面深化农村改革，持续激发乡村振兴活力，制定本实施方案。

一、工作目标

以推动资源变资产、资金变股金、农民变股东为主要内容的“三变”改革为牵引，持续深化农村集体产权制度等各项改革，建立和完善农村基本经营制度。2021年，选择300个村开展试点，每个乡镇至少确定2个试点村。2022年，实现行政村“全覆盖”。到2023年，所有行政村集体经济收入达到10万元以上，中心城区、环都市区、南部地区农业适度规模经营占比分别达到85%、70%、60%。到2025年，中心城区、环都市区、南部地区的行政村集体经济收入分别达到50万元、40万元、30万元，农民财产性收入、经营性收入和工资性收入逐年提高，中心城区、环都市区、南部地区农业适度规模经营占比分别达到90%、80%、70%。到2030年，中心城区、环都市区、南部地区集体经济收入分别达到80万元、70万元、60万元，农村集体经济组织经营管理规范、作用发挥明显，农民收入持续较快增长，乡村中等收入群体不断扩大，城乡居民收入和生活水平差距持续缩小。通过全面深化改革，农村各类资源要素配置更加高效，农村新型集体经济持续发展，农民增收渠道不断拓宽，农民生活更加富裕，农村社会治理体系更加完善，农业现代化水平进一步提高，农村经济社会更具发展活力。

二、重点任务

（一）不断夯实“三变”改革基础

1. 抓好集体成员身份确认。在全市开展“三清两建”专项活动，实现农村集体资产归属清、不流失、能增值。在此基础上，科学民主推进农村集体成员身份确认，坚决把错的改过来、把偏的纠过来。明确确认原则，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各类群体利益。严格确认流程，以县区为单位制定指导意见，指导村组在群众民主协商基础上，制定具体程序、标准和管理办法。依法保障权益，稳妥处理好政策引导与群众民主自治的关系，引导进城落户农民依法自愿在本集体经济组织内部有偿转让相关权益，有效保护进城落户农民的集体资产收益分配权，防止影响社会稳定的问题发生。

2. 加快推进股权量化。抓好资产量化，在尊重农民意愿的前提下，将农村集体资产以股份或份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据；探索将政府拨款、减免税费以及扶贫等形成的资产量化为集体成员股份。科学设置股权，以成员股为主，可设人口股、农龄股等；设置集体股需由本集体组织成员民主讨论决定；加强股权管理，提倡实行静态管理。

3. 完善农村集体产权权能。推动有集体资产的行政村（社区）全部成立集体经济组织，充分发挥其在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。积极探索农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能。建立集体资产股权登记和分配制度，以农户家庭为单位发放股权证书，及时记载和变更集体资产股份信息。建立健全集体收益分配制度，村集体提取公积金、公益金比例不得超过收益总额的30%。建立集体资产股份有偿退出和继承机制，探索制定集体经济组织股份有偿退出和继承的具体办法。

4. 加强农村“三资”管理。用好全国农村集体资产监督管理平台，2021年11月前完成农村集体组织成员信息登记入库工作。开展集体经济组织成员股权证发放自查工作，确保不漏一户。规范农村集体产权制度改革档案，尽快向当地档案部门移交。落实新修订的《农村集体经济组织财务制度》，规范农村集体经济组织财务管理，具备条件的应当将农村集体经济组织与村民委员会会计账套和银行账户分设。2022年出台《洛阳市关于加强农村集体“三资”监督管理的意见》，建立健全集体“三资”监督管理的各项制度。

责任单位：市农业农村局、市乡村振兴局、各县区人民政府

（二）深入推进“三变”改革

1. 推动资源变资产。探索将集体所有的资源要素和闲置的房屋、设备等作为入股资产，通过股份合作的形式进行开发经营，增加集体和农民收入。重点对尚未承包到户、仍由集体统一经营的耕地、林地、园地、“四荒”地、水面等资源评估作价，入股到家庭农场、农民合作社、涉农企业等经营主体，按合同约定获得收益分红。对一些闲置或低效利用的集体经营性资产，包括集体兴建或购置的房屋、具有经营价值的各种建筑物和机械设备，财政资金投入但划归集体所有的经营性资产，以及通过集体资产专项整治收回的集体资产折价入股经营主体，按合同约定获得收益分红，推动农村加快发展。南部地区重点探索将能产生价值的民俗文化、自然风光、古树村落、休闲旅游等资源资产入股，按股份获得分红收益。

2. 推动资金变股金。将财政资金转变为股金，在不改变资金使用性质及用途的前提下，把各级财政投入到农村的发展扶持类资金（补贴类、救济类、应急类资金除外）以及社会资金、金融资本作为村集体的股金，集中投入到经营主体形成股权，按股份比例分享收益，提高资金的使用效益，形成农民稳定增收的长效机制。以财政资金撬动社会资金，充分发挥财政资金杠杆作用，撬动各类分散资金、社会资金、金融资本参与到乡村振兴中来，采取参股、入股、合作等多种形式，大力发展特色优势产业，用规模资金推动规模化发展。将闲散资金转变为股金，通过股份合作方式整合各类资金，积极探索集中投入、产业带动、社会参与、农民受益的方式，使分散的资金成为股金，聚小钱为大财，变“死钱”为活用，开辟农村资金投入的新渠道。

3. 推动农民变股东。采取闲置土地入股、闲散资产入股、劳务入股等多种方式，使农民获得租金、挣到薪金、分到股金，使发展成果惠及广大农民，确保农民收入有保障、可持续。通过土地流转增加农民收入，积极推进农村土地资源向新型农业经营主体和村经济（股份）合作社集中，通过土地流转和入股，使土地资源转化为农民股权和股金，让农民在收取租金和参与分红中实现股权收益。开展农户住房使用权股份合作，在生态条件较好、人文资源丰富的村，结合乡村建设行动，引导农民盘活闲置房屋资产，推广长垣市闲置宅基地有偿使用、嵩县利用闲置农房发展民宿等做法，以住房使用权入股，既可以改善村容村貌，优化村庄布局，又可以增加群众分红收益。采取“旅游公司+农户”“旅游公司+集体+农户”以及股份合作社等形式，发展休闲农业与乡村旅游，增加农民财产性收入、家庭经营性收入和工资性收入。通过创业就业增加农民收入，坚持把龙头企业、农业园区、农民专业合作社作为农民群众创业就业的平台，鼓励农民通过资金入股参与分红，促进农民就近就地务工，参与农业管理经营，多渠道增加农民工资性收入。

4. 推进要求

试点阶段。2021年10月底前，各县区按照每个乡镇至少确定2个试点村的要求，确定试点村名单、完成县级试点方案和试点村具体项目实施方案；11月份开始具体实施，2022年5月进行试点总结，创造一批典型经验。

全面推行阶段。2021年9月-2022年5月，试点村以外的所有行政村在资产清查基础上，按照“三变”改革条件，对村集体资源性资产、经营性资产、非经营性资产和流动性资产（资金）以及财政投入到村的发展类资金等，经协商评估后建立投资入股存量资本台帐；选准优势和特色产业，科学编制产业发展规划；选择技术含量高、发展前景好、有建设基础、对本地发展具有较强带动力的项目，作为“三变”改革发展储备项目；结合“三清两建”专项整治行动，充分宣传引导广大农户以土地承包经营权、自有资金、闲置农房、劳动力等投资入股到村股份经济合作社或其它经营主体，打好群众基础。2022年6月份开始，县区、乡镇、行政村分级制定具体实施方案，村级方案按照“四议两公开”程序确定；村集体、农民及承接经营主体协商达成合作项目、合作方式、合作股份、股值、股比及利润分配、风险防范等事项统一意见，并签订合同。7月份在全市全面铺开，实现“三变”改革全覆盖，全面构建以农民为主体、股权为纽带，农村自然资源、资产资金、人力资本、技术技能以及一切可以折股量化的生产要素活起来，达到应股尽股。

责任单位：市农业农村局、各县区人民政府

（三）激活农村“三块地”改革

1.实施农村集体经营性建设用地入市。申报入市试点，积极向上级争取集体经营性建设用地入市试点，及时研究出台我市农村集体经营性建设用地入市文件及配套政策。编制村镇规划，通过村镇规划编制与落实，创新村镇建设用地管理，盘活集体建设用地，促进村镇建设规范、有序、健康发展。编制基准地价，科学合理确定集体建设用地定级分类，充分体现集体建设用地市场价值，实现农村集体资产保值增值。建立城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立管理规范、服务到位、高效便捷、城乡统一的建设用地市场，确保集体经营性建设用地与国有建设用地享受同等权利和义务，实现同等入市、同权同价，提升农村集体经营性建设用地效益。完善农村产权制度，加快推进农村不动产登记工作，明晰集体土地产权关系，保护不动产权利人合法权益，确保入市集体建设用地产权明晰、范围明确、四邻无争议。

2. 推进农村宅基地改革。建立完善农村宅基地管理制度，2021年，在《洛阳市农村宅基地和村民自建住房工作实施方案》基础上，各县区要出台细化方案，完善农村宅基地申请、审批、建房、验收、登记颁证等各项制度，明确农村宅基地面积标准、申请资格条件等，加强建筑风貌管控、施工、质量安全管理，严格落实“三到场”，对村民新建、改建、扩建、翻建住房全过程进行规范；落实乡镇政府宅基地审批和属地管理责任，成立乡镇建设规划委员会，明确农村宅基地管理机构，设立宅基地联审联批窗口，保障村民合理建房需求；建立宅基地网格化管理机制，实行动态巡察。加大乡镇综合执法力度，及时发现和处置涉及宅基地的各类违法行为。盘活用好农村闲置宅基地和闲置住宅，加快推进农村宅基地确权登记工作，向农户发放房地一体不动产权证书，2021年12月底前完成85%；在符合国土空间规划前提下，探索盘活利用模式，支持各县区采取整理、复垦、复绿等方式，开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，为农民新增宅基地需求、农村产业融合发展和乡村振兴提供土地要素保障；培育盘活利用主体，引导农村集体经济组织对农村闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用，发展符合乡村特点的乡村民宿、文旅体验、农产品初加工、电子商务等新产业新业态；支持返乡乡贤依托自有和闲置住宅发展乡村产业项目；鼓励各县区探索以宅基地使用权及农房财产权入股等形式，增加农民财产性收入；允许返乡创业人员等和当地农民合作建房，也可租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动。扎实推进孟津区农村宅基地制度改革试点工作，探索宅基地集体所有权有效实现形式，明确农村集体经济组织承担的宅基地分配、调整、收回、监督等职能；探索宅基地农户资格权保障机制，制定宅基地资格权管理办法，规范农户获得宅基地资格权程序；探索宅基地使用权流转制度，允许宅基地按照自愿、有偿原则，以转让、置换等方式在集体经济组织内部流转，增强土地要素的流动性；探索宅基地自愿有偿暂时退出、有偿永久退出实施办法和补偿政策；探索宅基地抵押贷款机制，实现与金融机构拓展放贷途径的有效衔接，丰富抵押贷款融资模式，引导农民资产变资金，增加农民财产性收益。孟津区要按照时间节点，因地制宜制定管理办法，2022年9月前高质量完成试点任务。

3. 完善农村承包地“三权分置”改革。进一步巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保持土地承包关系稳定并长久不变。2021年年底前，妥善解决承包地“三权分置”改革遗留问题，对农村承包地暂缓确权颁证的村组，要分类处置，加快解决因权属争议、承包经营纠纷等暂缓确权的问题，做到应确尽确，全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作；健全承包合同、确权证书等登记管理制度，严格保护农户承包权；建立健全农村土地承包经营权证信息变更工作机制，同步更新信息数据库，完善归档资料。规范开展土地经营权流转，按照依法、自愿、有偿原则，放活土地经营权；重点引导村集体经济组织和新型经营主体，采取出租、入股等方式流转农户的土地经营权，发展多种形式的适度规模经营；鼓励有条件的集镇集中流转土地，建设现代农业产业园区。加强土地流转风险防控，建立完善资格审查、项目审核、风险保证金和分级备案制度；规范农村土地经营权流转合同管理，使用统一的合同示范文本。健全调解及仲裁机构，及时化解土地承包经营矛盾纠纷，维护当事人合法权益；建立健全县乡政府、村集体经济组织及相关部门对流转土地用途的监管机制，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。健全农村产权交易体系，2021年年底前，建成市级农村产权流转交易信息服务平台，整合农村集体产权制度改革管理、农村综合产权流转交易、农村土地承包经营权确权登记颁证等信息，逐步构建市县乡村四级农村产权交易体系，为各项工作开展奠定基础。

4.开展全域土地综合整治试点。2020年开始，扎实推进栾川县重渡沟生态旅游建设示范区重渡沟村等7个村、伊川县彭婆镇赵沟村等3个村全域土地综合整治试点工作，编制试点实施方案，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用。科学合理编制村庄规划，将整治任务、工作指标和整体布局要求落实到具体地块，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%，并做到建设用地总量不增加、生态保护红线不突破。整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。统筹各类项目和资金，整合相关审批事项，建立相关制度和多元化投入机制，发挥农村集体组织作用。加强实施监管，将土地综合整治有关信息纳入国土空间基础信息平台。2023年年底前全面完成试点任务。

责任单位：市农业农村局、市自然资源和规划局、市住房和城乡建设局、市市场监管局、各县区人民政府

三、保障措施

（一）加强组织领导。市级成立“三变改革”工作专班，负责牵头抓总。各级要成立相应组织，加强对深化“三变改革”工作的领导、指挥和协调。各县区、市直相关单位主要负责同志要亲力亲为，加强指导，把握好方向、路径，确保各项举措落地生效。各县区要结合实际，在完成市定各项任务基础上，大胆探索、积极创新，不断推进改革向纵深发展。

（二）完善工作机制。健全推进机制，市级每半年召开一次专题会议，听取市直相关单位及各县区改革情况汇报，研究解决困难问题。适时组织召开工作现场推进会，促进学习交流。健全台账管理机制，各县区、市直相关单位要建立工作台账，及时将改革进展情况报市农村改革专项小组办公室。健全督查通报机制，根据任务完成情况适时通报，年终考核结果纳入实施乡村振兴战略考评内容。

（三）落实工作责任。建立市级指导、县区主导、乡村主体的工作体系，落实属地责任，编制改革实施方案及配套政策，主动作为、务实推进。相关单位要站位全局，强化责任、密切配合、加强指导，形成工作合力，确保改革取得扎实效果。

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